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薛力:抓住时间窗口制定南海新方略

2017-06-13 23:49:30 编辑 删除

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此文2017年6月13日发表于FT中文网。文章较长,6800字,属于我所谓的“深度战略评论”,一种我近期比较喜欢写的文体。可以在仔细思考总结的基础上,比较好地展开论述。这是时隔五个月后续写“一带一路与中国外交转型”系列评论。感谢FT中文网的两任总编以及两位公共政策主编慷慨惠赐空间,并且没有催促我。这种文章急不得,思考成熟了才能动笔,结果一口气写了三篇。这是其中一篇。阅读本文发表版(sameas this)请点击:http://www.ftchinese.com/story/001072967?full=y 


抓住时间窗口推行南海新方略

 

中国社科院世经政所   

 

有足够的证据表明:复杂的南海问题,正处于一个有利的时间窗口,中国应抓住机会,调整南海应对思路、制定南海新方略,即从“维权维稳之争”转向“设计多边共赢方案并主导争端解决进程”。这个新方略将有力推进南海争端解决进程,从而为“东南亚海丝枢纽”建设扫除主要障碍。

基于岛礁归属与海洋权益的不同主张,南海争端在2009年后大致分为两个阵营:中国大陆与中国台湾为一方,东盟四个声索国为一方。东盟非声索国的多数、以欧美日澳为代表的南海域外国家事实上支持东盟声索国的主张,少数东盟非声索国、俄罗斯、韩国,以及一些区域外国家持相对中立的立场。东盟声索国之间在南沙也存在一些岛礁归属与海洋权益争端,但这些矛盾暂时被它们与中国之间的争端所“遮蔽”了。

目前南海处于相对平静期,但经过几年的演化,围绕南海问题已经形成了三层博弈:中美之间、中国与东盟声索国之间、中国与东盟之间。其中中美博弈成为首要矛盾,东盟声索国借助东盟平台与中国进行博弈的趋势日益明显。南海问题已经成为中国-东盟关系的短板并且是外界观察中国外交政策走向的一个风向标,因而成为美国实施亚太力量再平衡的抓手之一。中国主张强化与东盟的政治经济文化合作、推进南海功能领域合作以弱化南海问题在彼此关系中的分量,并为此进行了大量的努力,也取得了相当的进展,特别是在经济合作方面。但这些并未减弱东盟国家特别是东盟声索国在安全领域对中国的疑虑。南海问题是东盟国家最为关注的地区安全问题,将之当作推行东盟共同对外安全政策的试金石。它们认为,过去几年中国在南海问题上变得更为强硬(assertive)了,随着中国实力的进一步提升,自己在南海问题上将处于更为不利的地位,因而大力推进南海问题的国际化,在安全问题上更多地依靠域外国家特别是美国的力量。因此不难推断,只有在南海问题上吃了“定心丸”,东盟声索国才会放手与中国进行经济文化合作,并大胆尝试与中国强化安全合作。

南海争端不大可能在短时期内获得彻底解决。但有可能搭建起彻底解决的框架,使之不成为声索国之间推进全面合作的重大障碍。这需要相对宽松的外部环境与比较和缓的内部环境。外部环境指区域外大国的干预程度,其中以美国为代表。内部环境主要指声索方内部的政治氛围以及由此导致的声索方之间的政治关系。

 

外部环境

 

发达国家的民粹主义与反全球化趋势,使得他们对其他区域事务的关心程度下降,从而给南海声索国提供了一个相对宽松的处理南海争端的外部环境。美国,日本,欧盟,印度,俄罗斯是主要的外部力量,但美国因素居于首要地位,日本其次,其他国家相对次要。

亚太无疑还是美国的重点关注的地区,不过,作为有经验的霸主,美国很清楚要为中国的崛起腾空间,但希望这个过程能延缓一些,平滑一些,防止中国“脱轨”或做“过分的追求”,并加大中国海上力量崛起的成本。为此,奥巴马时期的做法是:把军力部署向第二岛链转移、强化在第一岛链的机动力量、让盟国与伙伴国承担更大的责任、构建制衡中国的弧形地带。特朗普的执政理念是“让美国再次强大”,为此强调“美国第一”。“美国第一”有两重意思:关注美国本土事务,在对外关系中强调美国的相对获益。前者是根本,后者服务于前者。因此,特朗普对海外事务的整体关注度将下降,表现为:缩小关注的目标,减少相应的投入,或者让其他国家承担更大的责任,包括更多的财政支持。马蒂斯防长在今年“香会”上就表示要提升盟国与伙伴国的军力。

美国“制衡中国”的原则也不会实质性地调整,但特朗普很有可能用“分级点状制衡”取代奥巴马的“弧形制衡”。奥巴马时期的策略是:从北部的勘察加半岛一直延伸到澳大利亚的达尔文,构建弧形制衡。而特朗普则会抓住若干热点,并将热点进行分级处理:朝核问题处于优先位置,其次是东海问题与台湾问题。再次是南海问题。朝核问题成为美国优先处理的东亚热点问题,主要是因为朝鲜的对美政策和日益提升的核能力。东海问题并不迫切,但《美日安保条约》适用于钓鱼岛,而美日同盟是美国亚洲安全政策的基石,这决定了东海问题的在美国亚太政策中的重要性。台湾问题的重要性源自中美之间的大国博弈,在中国大陆海上力量迅速增强的情况下,特朗普政府为了“恢复两岸力量平衡”,势必加大对台湾的军事支持,因而马蒂斯防长才会在“香会”上表示将基于“与台湾关系法”继续对台军售。南海问题需要稍微展开论述。

如果把“核心利益”类比为大脑之于人体,航行自由显然不是美国的核心国家利益,但美国海军非常在乎。美军航行自由的关键是在它国专属经济区与领海内的军事活动权(包括情报收集权)。为此,美国在二战后对航行自由进行了有利于自身的界定,并凭借超强的海军力量推行自己的主张。美国在1979年制定“航行自由计划”(Freedomof Navigation Program),就是为了在《联合国海洋法公约》签署后,能够以国内法规为依据继续推行其海洋主张,并挑战美国眼中的“过度海洋主张”。其主要做法是,在全球广泛实施航行自由行动宣示(Freedomof Navigation Operational Assertion,简称FONOP),实施的对象国既包括盟友也包括对手。南海是实施FONOP的一个重点区域,但不是唯一重点,因此“南海FONOP”属于可以退让与交换的利益,就像冷战时期在黑海那样。此外,在杜特尔特调整菲律宾的南海政策,“回调”美菲军事合作的程度后,美国丧失了在南海制衡中国的一大抓手,FONOP的效果与意义明显弱化。

日本国内反全球化势头不如欧美,但安倍把“制衡中国”当作增进国家安全、实现国家“正常化”的一个抓手,因此处处与中国“较劲”。日本还希望在应对东海问题时增加自身的筹码,因而不断加大对南海问题的介入,但其在安全与军事上的影响力与美国不在一个数量级,在美国“回缩”的情况下更难以“发力”。

 

内部环境

 

   南海争端涉及“五国六方”:中国大陆、中国台湾、越南、菲律宾、文莱、马来西亚。东盟六个成员国为非声索国,其中印尼与新加坡在南海问题上影响相对较大。

东盟非声索国。印尼虽然不是声索国,但其纳土纳群岛以北的专属经济区大约有5万平方公里位于南海断续线(即九段线)内,即与中国存在潜在的海洋划界争端。为了强化自己的主张,印尼向纳土纳群岛移民已经持续了二三十年,近年又增加军力部署并改扩建岛上军事设施。但总体上,印尼在南海问题上比较低调务实,呈现出南海问题“稳健调停者”特征。佐科2014年就任总统后提出“世界海洋轴心国”战略,大力发展经济,对海洋经济的重视程度高于前任,并支持“一带一路”建设。中国赞赏印尼的做法,把印尼当作“一带一路”建设的重点合作对象。两国之间的政治经济文化合作持续深化。对于南海问题,佐科2014年在竞选中公开表示,不是很关心,不想在这个复杂问题上多花精力,除非有一个很好的方案出现。因此,预计未来几年他会努力保持与中国的友好关系,而不会在南海问题上推行激进立场,虽然印尼军方、美国、日本在这方面会给他施加一些压力。2019年竞选连任时,为应对普拉博沃为首的穆斯林保守势力,他可能会在南海问题上趋向强硬。

新加坡是东盟成员国中唯一的发达经济体,经济上高度依赖海上贸易,致力于推进东盟整合并扮演“军师”的角色。在东盟对外关系上也积极出谋划策,以借助东盟整体力量,践行放大版的“小国大外交”,推行自己的理念与主张。因此,新加坡乐于在南海问题上发挥作用。由于中国台湾在南海问题上表现低调,中国大陆就成了新加坡发力的主要目标。这是过去几年新加坡在南海问题上的行为根源,并导致中新关系不时起波澜。但新加坡在经济上与中国高度嵌合,既无力也无意与中国全面公开对抗,几年来与中国或明或暗的摩擦也给了新加坡一些启发,而东盟声索国特别是菲律宾与越南的态度也限制了“新加坡计策”的功效,加上其领导层将进入代际交替期。这些因素共同决定了新加坡在未来几年会推行更为稳健的南海政策,而不大可能推行比较激烈的南海政策。

东盟声索国。四个东盟声索国中,越南与菲律宾在南海问题上与中国的矛盾相对突出,并且主张通过多边框架解决争端,菲律宾甚至试图通过第三方裁决来强化自己的主张并获得利益(“南海仲裁案”是典型)。而马来西亚与文莱的立场比较低调务实,油气开发上倾向于“闷声大发财”,政治上倾向于通过双边框架管控分歧、推进合作。

越南。海洋经济占越南GDP的一半左右且将继续提升,越南是占据南沙岛礁最多的声索方,占据了29个南沙岛礁,且对南沙提出主张。这些因素使得越南成为东盟声索国中最为重视南海问题的国家,为此举全国之力应对南海问题:改“南海”为“东海”、以优惠条件引入更多的国际能源公司加入南海油气开发、2009年放弃历史性权利主张以便与其它东盟声索国的立场相协调、大力推进南海问题的国际化(如在美国与本国举办大规模南海问题国际会议)、确立对华关系“又斗争又合作”原则,等等。应该承认,这些举措已经显效,典型如美国强化了与越南的军事合作,希拉里2010年在河内发表偏向东盟声索国的讲话,上月底阮春福访美期间发表的“联合声明”中,就南海问题强调“反对使用武力或以武力威胁解决争端,主张在遵守国际法,尊重外交和法律程序的基础上和平解决争端”

越南政治领导人有“南方派”与“北方派”之分,前者强调开放、经济发展、强化与西方的关系,后者强调稳定、主张在大国关系中搞平衡、认为不能以损害对华关系来发展与西方的关系。前总理阮晋勇是“南方派”的代表人物,“既斗争又合作”原则的提出者,并且在实际上偏重于“斗争”的一面。但新一届越南政府的主体是“北方派”,一定意义上可以说是“友华派”。一般认为,这届政府已经较好地掌控了全局,整体上将顺利完成任期但不排除个别人员中途变动。也就是说,中越关系在2021年之前将处于相对稳定、友好的阶段。历史经验表明,中越关系正常化、两国陆上与北部湾划界等都是在双方处于较好的政治关系时实现的。在本届政府任期内,中越双方就南海争端达成一些共识的可能性较大。

菲律宾。阿基诺三世的南海政策导致中菲关系陷于低谷,并促成了南海争端的“全球化”。杜特尔特2016年上台后,大幅度调整南海政策,使得中菲关系迅速转暖。现在的中菲关系整体上已经不逊色于阿罗约时期。南海问题对双边关系的影响大幅度下降。他的任期到2022年,且不能连任。那么,他的对华友好、限制南海问题对双边关系的影响的政策是暂时的么?笔者的研究结论是:杜特尔特不会放弃与美国的同盟关系,但菲律宾国内政治经济文化特点,以及杜特尔特的个人偏好与政策追求,将促使他继续奉行对华友好政策,为此,他将继续限制南海问题对双边关系的不利影响、并在多边与双边框架下推进争端解决进程。笔者将另外撰文阐述这个问题。

马来西亚。从战略角度看,马来西亚是中国在东盟推进海丝建设的重点对象国,就“海岛五国”(印尼、新加坡、马来西亚、文莱、菲律宾)而言,应该成为头号对象。中马建交在现任首相纳吉布的父亲敦拉萨任期内达成。纳吉布2009年出任首相以来,中马关系有了新的提升,甚至可以说进入了历史上最好的时期。他积极支持“一带一路”,促成“两国双园(关丹、钦州)”的独特合作模式,与中国合作建设一批大项目,典型如皇京港、东海岸铁路、南部铁路、巴贡水电站、沐若水电站、基都绒燃气循环电站、曼绒燃煤电站,新加坡-吉隆坡高铁等项目也可望落实。厦门大学在马来西亚开工建设首个海外分校,也离不开双方友好关系的氛围。

纳吉布坚持通过双边途径处理与中国之间的南沙争端,低调处理近年的“琼台礁纠纷”,没有像前两任首相那样登上弹丸岛“宣示主权”。从目前的情况看,他有较大可能性在下半年或明年初举行的大选中胜出,从而开始又一个四年任期。

文莱。文莱的第一支柱产业是油气业,主要通过与壳牌公司的合作来开采油气。大部分油气田来自海上,其中部分进入九段线。文莱并没有控制任何南沙岛礁,已经与马来西亚划分了陆地边界、完成了专属经济区谈判,但没有就外大陆架达成协议。近年来,文莱与中国的经济合作明显增加,对于与中国共同开发海上油气资源持比较积极的态度,并在2013年与中国签署了相关《联合声明》。但由于马来西亚的反对等原因实质性进展不大。因此,对于能兼顾其利益的南海争端解决机制,无疑会持欢迎态度。

中国台湾。台湾的南海主张基于1993年制定的《南海政策纲领》,其中列明九段线内是历史性水域(一般认为,这在性质上接近于内水)。但2005年终止《南海政策纲领》后这一主张没有再被公开提及,也没有提出新的主张。台湾很难成为南海争端的正式谈判方,也担心在南海问题上影响与东盟国家的合作,加上民意的制约、领导人多具有“台独”偏好,因此,在南海问题上多满足于守住所控岛礁。蓝营出身的马英九对南海问题的关注主要集中于太平岛的法律地位。而未来几年,铁心推行“事实台独”的蔡英文,对南海问题的关注度将弱于马英九。

 

中国大陆。习近平很可能是毛泽东之后最强有力的中国领导人,有能力制定与推行重大外交决策(典型如“一带一路”战略)。关键在于这么做的必要性。

必要性一,“一带一路”乃新一届中国政府确定的对外关系顶层设计,实施三年多来,体现了“和平合作、利责兼顾、主动作为、分层推进”的精神。“一带一路”建设的重心是经济领域,尤其是基础设施与制造业,重点方向是北、西、南,以及非洲大陆,这便于发挥中国改革开放以来积累的建设经验与比较优势,也易于与对象国达成共识。在推进的过程中,中国较好地体现了主动精神与大国责任意识。但也逐渐发现一些挑战,其中很重要的一点是,需要多领域共同推进,政治、安全、文化方面的矛盾已经影响了经济合作的提升,这在印度、吉尔吉斯斯坦、缅甸等国家中表现明显。

必要性二,作为最大的南海沿岸国,中国有责任设计一套体现共赢的南海争端解决方案,并主导争端解决进程。其它声索方没有能力扮演这种角色。中国目前的南海应对徘徊于“维权优先”还是“维稳优先”。“维权”的着眼点是中国的利益,而较少顾及所有声索方的共同利益。“维稳”的着眼点是“管控分歧”,使之不影响在其他领域(特别是经贸)上的合作。这是治标之举,且未能防止紧张局面的出现,也无法推进争端的解决。

“维权维稳”整体上属于单赢思维,未能很好体现“正确的义利观”,也未充分贯彻“亲诚惠容”理念与“睦邻善邻富邻”政策。

必要性三,作为崛起的大国,中国除了在经济上惠及周边,还需要在安全问题上惠及周边,特别是化解周边中小国家的安全疑虑、增加它们对中国的信任度、提升中国对它们的吸引力。否则,周边中小国家在安全议题上必然要向其他国家靠拢,尤其是它们与中国存在领土争议时。就东南亚而言,南海问题是主要障碍,经贸关系的增强的同时,东南亚国家对南海问题的关注也在提升。通过南海问题的推进来化解疑虑、加快其他领域的合作必须提上议事日程。

必要性四,南海争端已经明显影响了东盟声索国参与“海丝枢纽”建设的热情,并且波及到东盟非声索国参与“一带一路”建设。越南官方迄今不表态支持“一带一路”,坚持说“不了解情况,要继续观察”,其主要原因就是南海争端。笔者的研究体会是,东盟国家在南海问题上“统一发声”是趋势,多数东盟非声索国的立场正在向声索国立场漂移。南海问题犹如中国-东盟关系中的炎症部位,需要强有力的“消炎”处方,即有约束力的多边争端处理机制。

必要性五,前面的分析表明,未来几年的“外部环境”与“内部环境”均有利于声索国之间强化合作、推进南海问题解决。如果错失这个时机,南海问题这个“炎症”在内外因素的刺激下,再次复发是大概率事件。

 

 

 

目前南海问题的总体情形是:一方面,随着中国台湾的“绿化”,中国大陆面临“以一对众”的局面,坚持双轨思路,通过双边与多边协商谈判稳步推进南海问题,以功能领域的合作积累互信与共同利益,避免南海争端的影响“外溢”而妨碍“一带一路”建设,为此同意适当加速在《南海各方行为宣言》框架下的“南海行为准则”制定进程,但强调对此要有“合理期待”,也反复阐明南海(商业)航行与飞越自由并没有受到影响,区域外国家要多做建设性的事情,不要“添乱”。另一方面,美国成为南海博弈的外方“总导演”兼“主演”,协调区域内外国家的力量制衡中国大陆,对中国又接触又防范,重点是防范中国因为力量上升而采取单边行动,同时确保自己在南海“国际水域”(美国创造的概念)与领海的军事活动权(包括情报收集权)。再一方面,东盟声索国虽然不反对与中国“一对一”谈判,也不希望在中美间公开“选边站”,但更偏向于借重东盟的整体力量以及区域外大国的作用与中国进行博弈。因而希冀搭建一个对声索方有普遍约束力的机制平台,切实推进争端解决进程,为此希望尽早达成“南海行为准则”以约束各方的行为。

前面的分析表明,未来几年是各个声索国协作推进南海问题的的时间窗口。笔者反复思考的结论是:中国不应该满足于南海现在相对平静的局面,而应该从长计议,制定南海应对新方略,彻底摆脱“被外方推着走”的局面,而变身为“推进南海争端解决的首要推动力”。新方略的要点是“协调制定出一套解决南海争端的解决方案”。这是中国身为崛起国、最大沿岸国必须担负的角色义务,也将大有助于消除东南亚国家对中国的安全疑虑,进而助推东南亚海丝枢纽建设。

 

(作者为中国南海研究院兼职教授。写作过程中受益于与以下人士的交流:许利平研究员、潘金娥研究员、代帆博士以及其他若干人士)





 

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薛力

政治学(国际政治学)博士,中国社科院世经政所国际战略室主任,研究员、硕士生导师、中国南海研究院兼职教授。xueli@cass.org.cn,研究兴趣为国际战略与中国外交,近期比较关注南海问题与一带一路。

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